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福岛事件之后,社会公众对核电项目存在较大疑虑,易被相关利益方、境外敌对势力利用和炒作引发群体性事件造成项目搁置,不利于社会稳定和国家能源战略布局。本文通过分析核电项目前期开发工作特点,总结国家有关部门对公众沟通和公众参与的法规要求,探讨核电前期项目开展公众沟通的时机和流程,提出核电公众沟通的相关建议。
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核电前期项目开发工作是指从选址开发策划到核岛主体工程浇灌第一罐混凝土(FCD)的整个过程。核电工程是一个建设周期长、投资巨大、接口繁多、牵涉面广的大型系统工程,项目前期一般分项目申报、设计咨询、现场准备、设备采购、公众沟通等五条主线平行推进。
1)项目申报。核电项目申报工作是指按照国家法律法规,实现核电项目主体工程开工,所开展的、使项目通过各项行政许可,落实外部相关条件的各项业务工作,分为以项目获得国家核准为目标,取得各种行政许可(含省政府的开发许可)的项目核准,以及获得环保部(国家核安全局)颁发《核电厂厂址选择审查意见书》、《核电厂建造许可证》为目标的核安全专有行政许可的执照申请两个主要方面。
项目核准包括核电项目开发总体策划,组织、协调和取得各类支持性文件的各项工作。具体工作为取得国家各级主管部门对核电项目有关的行政许可;项目申报过程中与地方政府部门、行业主管部门的协调与接口等工作;协助技术专题承担单位联系当地政府及相关职能部门,收集专题研究所需的基础资料。包括根据项目设计咨询的进展阶段,办理厂址普选报告、初步可行性研究报告、可行性研究报告等相关的支持性文件、各类与项目申报有关的许可证及相关银行、电网、核燃料及重要设备等协议。
执照申请包括环保部(国家核安全局)受理两评报告,在国家有关部门评审可行性研究报告之前,取得国家核安全局《核电厂厂址选择审查意见书》。向国家核安全局提交《核电厂建造申请书》和核电厂初步安全分析报告(PSAR)、设计阶段环境影响报告书(EIR)、核电厂质量保证大纲等,取得国家核安全局《核电厂建造许可证》。
2)设计咨询。核电项目从选址到取得路条直至核准开工,从技术上讲一般需经历厂址普选、初步可行性研究、可行性研究、建造许可证等4个阶段(详见表1),通过对众多厂址进行分析研究,不断筛选淘汰,优选出最优厂址开展工程建设。其中厂址普选阶段包括规划选址报告、厂址查勘报告;初步可行性研究阶段包括初步可行性研究报告、项目建议书;可行性研究阶段包括可行性研究报告、选址阶段厂址安全分析报告、选址阶段环境影响报告书、项目申请报告、核电厂址区域核应急方案等内容;建造许可证包括设计阶段两评报告(EIR、PSAR)、质保大纲等内容。
表 1 核电项目前期设计咨询主要任务表
阶段 成果 用途 厂址普选阶段 规划选址报告 在足够大的一个行政区、一个供电区、或者由地理特点限定的地区筛选出可能厂址 厂址查勘报告 初步可行性研究阶段 初步可行性研究报告 通过对2个或2个以上相对独立且条件较好的可能厂址进行初步可行性研究,推选出一个优先候选厂址和至少一个备选厂址 项目建议书 进入国家规划,取得国家发展改革委同意开展前期工作的小路条 可行性研究阶段 水文、气象观测等长周期专题 在厂址建站需要至少观测一周年 选址阶段厂址安全分析报告 取得国家核安全局《核电厂厂址选择审查意见书》 选址阶段环境影响报告书 环保部规定:未通过两评报告审查,现场不能开展四通一平施工 可行性研究报告 对确定厂址进行多方案比较,通过电规总院专家评审 核应急方案 报国家核事故应急协调委员会评审 项目申请报告 通过中咨公司审查,由国家发改委报国务院核准 建造许可证阶段 核电厂初步安全分析报告(PSAR) 通过环保部(核安全局)组织的审查,颁发建造许可证 设计阶段环境影响报告书(EIR) 核电厂质量保证大纲(设计和建造阶段) 可研报告和两评报告的研究工作相互交叉。选址阶段两评报告是在利用可研阶段相关专题研究成果基础上进行编制。厂址初步安全分析报告和设计阶段环境影响报告书是在利用总体设计和初步设计成果基础上编写。
项目申报工作和设计咨询工作紧密相连。相关前期设计咨询成果需要取得各级政府相关部门的支持性文件,而这过程中往往也需要前期设计咨询报告提供技术支持。取水许可是水利部行政许可事项,需依据水资源论证报告等系列成果,海域使用申请需要办理调整海洋功能区划、搬迁灯塔等批文,以支持海域使用论证报告。
3)现场准备。以征地移民、四通一平(通路、通水、通电、通信和场地平整)、负挖等为主要内容,现场具备主体工程开工的相关准备工作。核电项目通过国务院核准和取得环保部建造许可证后,主体工程正式开工,即核岛浇灌第一罐混凝土(FCD)。
核电项目前期现场准备一般以项目申报工作为基础,一是需要获得国家发改委同意开展前期工作的函(俗称“路条”),“路条”是国家能源局为确定技术路线,控制项目进度,协调各部委局开展行政许可的一个临时措施,是取得可研阶段国家部委支持性文件的依据。“路条”有利于解决项目推进中核电项目“厂平”与“开工”不一致的问题,是“四通一平”的必备条件之一。2017年4月国家能源局取消发放“路条”。二是需要国家核安全局审评通过选址阶段两评报告。在两评报告尚未批复之前不得开展四通一平工作(环函〔2009〕95号文)。三是需要争取国土资源部对提前用地的支持(按照现行土地政策,项目核准后国土资源部才能办理土地证,实现表土剥离)。用海、用林也需要得到海洋和林业部门的支持。
在获得路条后,核电企业一般会启动与政府征地谈判工作,签署征地合同,开展移民搬迁工作。现场征地和厂平开工这些与现行政策冲突的问题是公众沟通中面临的难点。
4)设备采购。在项目核准前1年半左右,建设单位对长周期的主设备及其他重要设备签订设备采购合同,跟踪生产厂家开工建造,开展质保监督检查。否则有可能无法保证FCD后项目连续建设。
5)公众沟通。日本福岛事件后,核电项目外部环境发生巨大变化,公众对核电项目出现不同的声音,部分涉核项目甚至引发群体性事件造成项目搁置。核电项目在前期开发工作中开展公众沟通,取得公众对核电项目的支持成为一条日益重要的主线。
核电项目的公众沟通主要为以下几个方面:加强与地方政府沟通,取得政府支持,建立政府为主导的公众沟通机制;积极开展核电科普宣传活动,消除公众对核电的顾虑;按照国家法律法规做好信息公开,保证公众的知情权、参与权和监督权;在政府领导下建立舆情监测和管控机制,保持社会稳定和国家能源战略目标的实现。
在环保部公众沟通指南的指导下,近年来部分核电集团在核电项目前期开发的项目申报、设计咨询、现场准备和设备采购等四条主线之外,将公众沟通作为核电项目开发的第五条主线来开展工作,并将公众沟通提前到核电项目前期阶段。目前国内各核电项目开发单位在核电项目的科普宣传、公众参与、信息公开和舆情管控等方面进行了大量探索工作,取得了可喜成绩。中央部委也成立涉环保和涉核舆情风险防范联席会议机制,核电项目公众沟通上升到国家层面。
核电项目前期工作逻辑关系图详见附图1。
Research on Public Communication of Nuclear Preliminary Project in China
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表 1 核电项目前期设计咨询主要任务表
阶段 成果 用途 厂址普选阶段 规划选址报告 在足够大的一个行政区、一个供电区、或者由地理特点限定的地区筛选出可能厂址 厂址查勘报告 初步可行性研究阶段 初步可行性研究报告 通过对2个或2个以上相对独立且条件较好的可能厂址进行初步可行性研究,推选出一个优先候选厂址和至少一个备选厂址 项目建议书 进入国家规划,取得国家发展改革委同意开展前期工作的小路条 可行性研究阶段 水文、气象观测等长周期专题 在厂址建站需要至少观测一周年 选址阶段厂址安全分析报告 取得国家核安全局《核电厂厂址选择审查意见书》 选址阶段环境影响报告书 环保部规定:未通过两评报告审查,现场不能开展四通一平施工 可行性研究报告 对确定厂址进行多方案比较,通过电规总院专家评审 核应急方案 报国家核事故应急协调委员会评审 项目申请报告 通过中咨公司审查,由国家发改委报国务院核准 建造许可证阶段 核电厂初步安全分析报告(PSAR) 通过环保部(核安全局)组织的审查,颁发建造许可证 设计阶段环境影响报告书(EIR) 核电厂质量保证大纲(设计和建造阶段)